鄉鎮債務是經濟轉軌時期逐步積累形成的一塊「腫痛」，是農村稅費改革深入推進的一大難題，是社會主義新農村建設的乙隻攔路虎。它既是乙個具體的經濟問題，又是乙個複雜的政治問題，直接關係到農村稅費改革的成果和農村社會的穩定。儘管各地近年來化解鄉鎮債務工作力度不斷加大，但由於諸多方面原因，鄉鎮債務仍呈不斷增長趨勢，「腫痛」已成「化膿」之勢，嚴重影響了地方經濟健康穩定發展。
一、鄉鎮債務的現狀及變化的特點
中國《新聞周刊》曾以《2000億債務「圍困」中國鄉鎮**》為題，粗略算計，中國鄉鎮在上個世紀末留下了高達2000億元的債務窟窿。目前的負債總額具體多少，尚未有完整的官方資料，但相關專家普遍認為是在 6000 億～ 8000億元，可能還遠不止這個數。以此測算，鄉鎮債務佔我國 gdp 的比重已經接近 5% ，佔地方財政收入的比重達 40%。
儘管這些推斷得出的絕對額不一定十分準確，但有一點是一致的，即：我國鄉鎮債務總額過大，增長過快。從總體上看，鄉鎮負債反映出了如下現狀：
1.負債面寬、總額高，並普遍呈快速增長勢態。筆者調查某縣,截止2023年底，該縣共有15個鄉鎮，每個鄉鎮都負債，債務總額7.
94億元，平均每鄉鎮負債5293萬元，2023年鎮級新增債務1.53億萬元，鎮平新增負債1020萬元，佔鎮級債務總額的19.3%。
2.賬外隱性債務比例不斷增加。從債務統計的資料來看，由於很多鄉鎮債務不是直接來自於借款，而是在鄉鎮**運轉或基本建設過程中無力支付掛欠、或延期支付形成的，在**或財政帳面上都沒有反映出來，都是帳外的隱性債務，還包括很大一部分倒閉企業形成的債務，在實際統計鄉鎮債務總額中，由於口徑上的因素，可能不少都沒有能完全統計上來。
3.實際淨債務高於賬面淨債務。截止2023年底，該縣鎮級債權2.
71億元，債務7.94億元減債權2.71億元，合計淨債務為5.
2億元。鄉鎮債權的很大一部分不可收回的情況，在全國是比較普遍的，實際淨債務高於賬面淨債務。
對鄉鎮債務進行分析，其特點變化主要有以下幾個方面：首先，鄉鎮債務用途發生了新的變化。從目前導致債務增加的因素看，八、九十年代鄉鎮**辦企業、搞合作**會等因素這幾年基本不見了，多起來的是**進行招商引資專案建設、買稅引稅、公共設施建設和**日常運轉本身等方面的債務。
這一方面說明了**的經濟行為發生了積極變化，不再直接上專案辦企業，但另一方面**超承受能力搞招商引資，低價出讓土地，出台「超國民待遇」優惠政策，也違背客觀經濟規律，從而造成了鉅額負債的增加；其次，鄉鎮債務形式發生了新的變化。從以前先從銀行或個人那裡舉債辦事，發展到現在先辦事再逐年還債，用句時下流行的話就是：「用明天的錢辦今天的事」，實際上也就是寅吃卯糧。
鄉鎮財務帳面上沒有的鉅額隱性負債在增加，就很能說明這個問題。調查的該縣某鄉鎮，欠付的農村土地出讓補償、教育基建、農村公路建設、幹部職工津貼等，帳面上幾乎都沒有；再次，鄉鎮債務債權人結構發生了新的變化。以前的債權物件主要是銀行和合作**會股金，結構複雜，社會影響甚大。
目前很多的債務大部分是上級財政借款、欠個人性質的工資津貼及企事業單位機構改制職工補貼和鄉鎮幹部集資款，該縣某鄉鎮，2023年底，債務總額4017萬元，其中欠上級財政720萬元，欠單位和個人2318萬元，上級財政的無法追要，不少的單位和個人受種種因素影響，要為地區經濟發展作貢獻，還款的時間具有一定的可延續性，還有很大一部分欠付待支的基建工程款，由於當初就預留了一定的利潤空間，加上工程質量不完全達標，所以延期支付也有一定的伸縮性，還債可以延期，這也就是為什麼鄉鎮能夠負債累累地繁榮著的主要原因。
二、鄉鎮負債增加的成因分析
基層**負債在國際上屬於普遍現象，但作為乙個經濟轉型國家，鄉鎮債務嚴重失控也不得不令人擔憂。如果說上個世紀末留下的鄉鎮債務是由於興辦鄉辦企業、調整農村產業結構、農村合作**會股金兌付、普九教育達標等因素造成的，而現在不斷增加的鄉鎮債務仍然是鄉鎮**收入不抵支出，需要借債，無人控制管理，敢於舉債，舊債未還又添新債，從而直接導致債務快速攀公升，歷史多麼驚人的相似，只不過是鄉鎮**參與經濟的方式發生了變化，從客觀和主觀因素具體分析目前鄉鎮債務增加的成因，主要有以下幾個方面。
1、鄉鎮**事權界定與財權高度不對稱迫使鄉鎮舉債。鄉鎮債務反映出來的是問題，表面上是執行不善、管理不當等工作問題，實質上是乙個**運作體制問題。按照分稅制財政體制，鄉鎮基本財力無法滿足鄉鎮基本需求，財權小，而事權大，所謂「小牛拉大車」， 上級**將本應該自己負擔的責任推給了鄉鎮**，人們將這種現象稱之為「上級請客，下級買單」。
包括現在一些上面雖有投入，但需地方出一部分配套資金的「釣魚工程」， 如農村新型合作醫療、通達工程等等，正成為鄉鎮新債務的一大**。財力的不足與剛性支出的矛盾，唯有依靠負債來維持發展和運轉，而農村綜合改革的成果沒有完全反映到鄉鎮財政上來。為什麼在 1994 年以前很少聽說有基層債務呢？
那是因為以前我們的基層**是可以向人們攤派費用的，其中農民是首當其衝的受害者。農村綜合改革後，取消了面向農民的各項收費，而上級轉移支付又不足以維持基本支出需求，於是就產生了債務這個問題。
2、鄉鎮「政績」評價機制不合理誘發鄉鎮舉債。鄉鎮**基本上是生活在考核評比的汪洋大海之中，都直接與鄉鎮領導的個人公升遷和物質待遇息息相關，沒有體現以人為本的科學發展觀。比如最近幾年的招商引資、財政收入指標，都有明確的要求，在全年鄉鎮綜合評比考核中，幾乎都是一票否決，完不成指標不僅公升遷表彰無望，而且要「黃牌警告」，有的甚至要就地「免職」。
在這種壓力下，超出他們的正常的資源運作範圍之外，就只能「硬來」，在經濟上往往表現為「借錢」辦事，花錢做「秀」。 從上級領導部門來看，施加壓力的動機是好的，在資訊不對稱的情況下，短期內老百姓可以看到辦的實事，從而贏得口碑。但是，造成的損失卻要鄉鎮自己來承擔、要老百姓來承擔。
中國發展研究**會趙樹凱說：上級掌握了控制基層幹部的幾乎一切手段，但卻看不到基層幹部的真實表現；農民看得見基層幹部的真實表現，卻沒有制約規範基層**的真實手段。考察鄉鎮債務的形成過程，可以比較清楚地看出**問責體制方面的問題。
3、鄉鎮負債監督管理不到位滋長鄉鎮舉債。我國《預演算法》明確規定地方**無權舉債，但從鄉鎮舉債的實際情況看，這一條款幾乎是句空話，借債無人監管，經濟落後地區比經濟發達地區具有更強烈的負債衝動和「積極性」。我國鄉村負債的程度應該說已陷入無人控制困境，其中根源之一是上級**把鄉鎮**的舉債行為看作是一般性經濟行為，認為這是鄉鎮**自我調節財力的可行手段。
而鄉鎮**借債又在打著如意算盤，既可以出政績，又可以一舉兩得：一是長期不還債，最終把事權事實上推給上級**；二是負債後可迫使上級加大轉移支付進行化解。有專家說：
對乙個鄉鎮**領導來說借債就是一種理性行為，但當很多的鄉鎮都做如此打算時，「合成謬誤」就發生了，個體的理性行為經過疊加就變成了社會上的非理性行為。只要能借得到，「管他能不能償還，先借了再說」。從經濟學角度看，這明顯是一種「納什困境」，鄉鎮就是掉入了這一「困境」的泥沼而背上了沉重的債務。
正是上級**對鄉鎮負債缺乏有效的監督制約，使鄉鎮領導行政行為，隨意性較大，導致了鄉鎮負債 「驢打滾」式增長。從國際上看，這可說是債務失控背景下形成的「中國特色」。事實上，一旦償債風險加大，農村社會穩定成本會快速加大。