2023年5月
）（總第239期法制與經濟
fazhiyujingjino.5，2010
no.239)(cumulatively，
試析國企重組改制中資產流失的原因和對策
張晗（雲溪區巴陵石化公司機關，湖南嶽陽414014）
《公司法》於2023年7月1日起施行後，建立現代企業制度一直是國有企業改革的主體思路。經過十多年的改革，一大批國有企業增強了活力，提高了市場競爭力。但是，在重組改制過程中資產嚴重流失的問題也相當突出。
國有資產的大量流失，已經嚴重影響到國有企業改革的深化。如何加強重組改制過程中的資產監管，已經成為當前乙個重大而突出的問題。
一、國企重組改制中資產流失的主要表現
1.資產評估不規範導致國有資產流失。由於對資產評估缺乏有效的約束機制，評估不嚴謹的現象比較多。
如有的企業在評估時，既不查賬，又不核物，採取憑空捏造、簡單估算的辦法進行，或者只對有形資產進行評估，而不對商標、專利、營銷網路等無形資產進行評估；有的借資產評估之機，改虧為盈、轉移**債務或掩蓋經營管理中所存在的問題，或故意低估資產、隱匿不報、漏估，或刻意提高產品庫存，待評估「縮水」後再變現；有的資產評估機構不能有效履行職責，不能擺正位子，只是按照被評單位要求，想評多少就是多少，指導、配合企業低估、虛估國有資產，甚至將資產評估放在後期，待改制企業投產後再組織「過場式」評估。以上情況的存在，造成了評估結果的失真，導致了國有資產的大量流失和國家權益的嚴重受損。
2.弄虛作假套取國有資產。通過內外勾結、暗箱操作的手法，隱匿、轉移、侵吞國有資產也是國有資產流失的一條重要渠道。
如改制前蓄意將「應收賬款」做成呆、壞賬，將「投資收益」、經營利潤」等虛列為「負債」長期掛「應付款」上，待改制後再予以私吞；有的先將企業資金轉移到小金庫，計入「成本」或「其他應付款」，然後沖平「應付款」，或是虛設應付賬款，再以虛開的發票報銷衝賬，提出現金，侵占**；有的在改制前隱藏諸如抵債物資、合股經營財產、銷售貸款收入等外地經營性資產，改制後再化為己有；還有的以對改制企業「扶上馬，送一程」為幌子，通過投資方式將大量現金轉為固定資產，然後利用評估「縮水」達到套取國有資產的目的。
3.以為職工謀取福利為藉口私分國有資產。違規設定公共股，不要求職工全額購買淨資產，而是以向職工借款的名義購買改制剩餘資產；違規發放獎金、福利補助、津貼等，將「其他應付款」
科目作為開支獎金的渠道，在成本費用中違規、超標準列支獎金和補貼，列支本該由職工負擔的相關費用；違反財經紀律和上級有關規定，擅自提高企業職工協議解除勞動合同補償標準。
4.利用重組改制逃廢銀行債務。有的國有企業把重組改制作為逃廢銀行債務的機會，導致銀行債務懸空，造成國有資產流失。
一方面是減少資產，在改制前就將資產以「投資」或「抵債」等名義轉移，或以分立形式將其有效資產劃割到分立企業；另一方面是增加負債，在企業資產不變的情況下，通過虛設、妄增、寬評負債、少計提銀行貸款利息和復息等手段，增加負債總額，降低了負債受償率。
965.「權力資本腐敗」導致國有資產的大量流失。國有企業的**、
改制本身沒有錯，然而腐敗分子卻將其視為「唐僧肉」，將它看作是「最後一次機會」，千方百計損公肥私、中飽私囊。有的以惡意
「拍賣」為手段，不管企業原來效益好不好，全部一賣了之，然後大搞「監守者自盜」和「看守者交易」，通過「零成本購買」瘋狂占有國有資產；有的以「公司脫鉤」為幌子，從暗箱操作到公開侵吞，大肆侵占國有資產，國有資產成為了私人企業；有的****為了自身利益，以招商引資為由頭，與「外商」勾結，利用**行為搞「資本運作」，然後低價購買企業。
需要引起重視的是，在國有資產在重組改制過程中除了以上5個方面的顯性流失外，
同時還存在隱性流失的問題。比如，有的企業重組改制後，原母體與已改制單位之間建立的是「一邊倒」關聯交易，形成了效益轉移；又如有的企業改制後，原母體還占有一定股份，如果這類企業經營不善，虧損嚴重、資不抵債，國有股份也會消亡。
二、國企重組改制中資產流失的主要原因
1.產權關係不明晰。一是產權主體虛設，產權邊界模糊。
國家作為國有資產的終極所有者，這本身就使資產所有者抽象化，而對國有資產行使控制、監督職能的各級**和相關部門，在現實中普遍存在重企業經營管理、輕控制監督的情況，形成了一些地方「國有資產大家都管，其實大家都不管」的現象，造成國有資產所有者對國有資產控制監督權的虛化。儘管目前成立了國有資產經營公司，但實際產權主體並未完全到位，沒有有效解決產權模糊的問題。二是產權關係不順。
主要表現為國資委成立以前**的管理和國有資產所有者代表的雙重職能不清，企業成為**的附屬物，未成為真正的市場競爭主體。三是產權分散。對於乙個企業來說，關心企業成長的主要是大股東而不是小股東，小股東始終搭大股東的「便車」。
特別是在重組改制中，均股的模式把每人都變成了小股東，形成了新的平均主義、大鍋飯」，缺乏相應的責任體系，職工缺乏參與監督管理的壓力和動力，對資產流失漠不關心，甚至參與私分國有資產。
2.監管制度不完善。由於國有企業重組改制存在法律不配套、立法滯後、行政主導、制度執行不到位等一系列原因，造成改制行為的不規範，為國有資產的流失提供了條件。
一是存在法律上的「空白點」。企業改制實際上是改制企業與其他參與改制的主體之間的權利、義務關係重新調整的過程，但實行法人治理結構的實踐基礎不夠，導致了相關法律制度的滯後，使國企重組改制一些環節的監督管理無法可依。二是監督約束機制不健全。
自上而下的約束減少，自下而上的監督形同虛設，同級監督不實。有的防範措施明顯滯後於形勢的發展，出現制度上的空檔；有的執章不嚴，講感情不講原則，講私情不講黨性，搞上有政策、下有對策；有的「有章不依」，不按規矩辦事，我行我素。特別是紀檢、工會、財會、審計人員作為企業的監督者，相對於企業領導處於被領導的從屬地位，執行具體制度時，往往跟
著經營者走，導致監督上的偏離。三是對經營管理者缺乏有效監督。有的企業實行
「黨政一肩挑」「、黨政成員交叉任職」的領導體制，企業人、財、物權力集中在經營者身上，無法形成有效的監督機制。
3.法人治理結構不健全。在公司製改造過程中，**逐漸對企業放權讓利，產權結構分散，但企業並未建立起科學的法人治理結構，缺乏所有權的內在約束機制，「老三會」和「新三會」
並存，多頭領導，權責不清，扯皮不斷。從「新三會」情況看，由於大多數企業採用的是單層董事會制度，董事會「空殼」現象嚴重；經理層沒有從傳統管理方式轉變到公司製管理上來，習慣於
「穿新鞋走舊路」；監事會僅有部分監督權，功能非常有限，難以制約董事會成員或高階經理人員，甚至有些監事會成員本身就是公司的高階管理人員，是自己監督自己；另外，代表改制企業國有股利益行使監管職責的董事、監事處於權力邊緣化境地，對改制企業重大決策的監督方面發揮作用十分有限。這樣，就導致了新
「三會」形同虛設，形成「董事不懂事，監事不管事，股東不理事」的局面。
4.黨的政治核心作用發揮不夠。國有企業在重組改制過程中，必然要精簡機構，而這時黨群部門往往是首當其衝，企業黨群機構首先被列入壓縮的範圍，有的雖然有牌子，但是無位子，有些企業改制後只設黨委而不設紀委、
工會，甚至根本沒有黨群機構；有的企業在重組改制過程中，忽視黨群組織的導向作用、思想**作用，甚至完全拋開黨群組織強行推進改革。由於對黨的政治核心作用認識和重視不夠，黨群部門人員減少、機構合併、經費壓縮，黨群組織名存實亡，連正常工作都難以開展，更談不上加強監管。
三、加強國企重組改制中資產監督管理的對策
國企改制的總目標是適應建立和完善市場經濟體制的需要，在改制企業建立「歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢」的現代產權制度、「產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學」的現代企業制度以及股東會、董事會、監事會和經營管理者互相制衡、高效運作的現代法人治理結構，通過上述變革來促進企業穩健發展。國有資產的大量流失，既損害了國家利益和社會公平，也影響了國有企業改革的深化。加強國企重組改制過程的資產監管是一項重要而長期的任務，必須採取有力措施加以解決。
1.健全監管制度。國有企業必須主動接受國資委的領導、指導和監督。
按照國資委提出的「以制度管事」的思路，當前，最為緊要的是必須以國企重組改制為切入點，建立並完善對國有資產監管的一整套制度體系，如建立產權登記制度、國有資產統計報告制度、
產權收益收繳管理制度、資產評估管理制度，等等。同時，需要結合重組改制的實際，注重制度創新，如試行重組改制專業化運作制度，由國有資產管理部門牽頭，成立專門機構對國有企業重組改制全流程實行專業化操作；創新對國有資產評估活動進行約束的機制，建立對國有資產評估後的監督、
複核、評議保障制度，保證國有資產所有者權益的安全完整；創新會計人員管理制度,組建專門的服務公司,實行會計委派制、財務總監制和外派監事會制，由財產所有者向其所屬企事業單位統一委派，通過簽約提供專業化服務。另外，需要建立紀檢監察機關與國資委之間的有機聯絡，努力形成統一協調的監督機制。
2.規範法人治理結構。公司法人治理結構是建立現代企業制度的核心，是在所有者和經營者之間建立制衡關係的重要保證。
國有企業重組改制過程中，要按照《公司法》的要求，建立好法人治理結構，理順責權利關係，加強監督。一是要強化股東的監督。針對職工身份轉變為股東的情況，加強教育培訓，使他們在熟悉法律所賦予的權利和義務的基礎上，依法依規行使監督職責。
二是發揮監事會的監督作用。制定相關規章制度，使監事會及時掌握企業各類資訊，確保監事會的知情權，使監督權落到實處；同時，可以適度擴充監事會的權力，比如監事會可代表公司起訴違法董事和高階管理人員，財務報告由董事會編制後交監事會審核後再提交股東大會審議等等，使監事會的監督更加廣泛。三是將
《公司法》的要求與黨管幹部原則有機地結合，形成合理選擇經營者的機制。
3.完善法規體系。法律監督是最有效的監督。
只有在健全的法律體系下，國有資產才有充分的安全保障。當前，國有企業重組改制仍處於探索階段，儘管近年來國家加大了這方面的立法力度，但相關法律法規仍然有一些不到位的地方。比如目前我國對資產評估活動缺乏《國有資產評估法》，難以使評估活動客觀、
公允。又如產權交易市場發展很快，但國家沒有出台《國有產權交易管理辦法》、《國有產權流動與重組管理辦法》等法規制度，給產權交易不規範行為提供了可乘之機。當前，完善法律法規體系，要堅持標本兼治，重點要抓好以下工作：
一是要明確國有企業改制涉及的各種法律關係適用的法律規範，實現法律關係和現行法律的對接，實現現行法律規範對國有企業改制的法律協調；二是要針對目前國有企業改制**現的具體問題和法律規範上的欠缺進行針對性立法，堵塞法律漏洞；三是要強化有法必依，促使企業自覺以相關法律作為制訂重組改制方案的主要依據；四是發揮律師事務所、會計師事務所、公證處等中介和服務機構的作用。
4.加強黨的領導。黨的監督是保證國有企業重組改制成敗的關鍵。
大量事實證明，如果重組改制企業的主管單位或母體企業黨組織對改制工作監督不力，必然會造成國有資產的流失。在企業重組改制過程中，必須加強黨的領導。一是主管單位或母體企業黨組織要按照「為民、務實、清廉」的要求，加強重組改制單位的領導班子和幹部隊伍建設，強化各級領導幹部對國有資產高度負責的責任和從嚴監管的意識；二是要堅持按照政策辦事，遵循科學、民主的決策程式，不斷完善企業重組改制方案，特別是要規範重組改制過程的權力執行程式，強化決策過程管理，確保重組改制依法運作、規範透明、責任落實；三是要認真貫徹《中國共產黨黨內監督條例》，建立黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委監察主管、職工積極參與的監督機制，充分發揮紀檢監察部門的監督作用，使紀檢監察部門參與重組改制全過程；四是要保證重組改制企業在的黨組織機構設定、人員配置與完善法人治理結構等方面同步規劃、同步到位，為企業改制後繼續發揮黨的監管作用創造條件。
五是要積極開展效能監察，支援紀檢監察部門執紀辦案，嚴懲在重組改制過程中非法占有國有資產、失職瀆職、濫用職權的行為，為企業重組改制保駕護航。
[作者簡介]張晗，
湖南省岳陽市雲溪區巴陵石化公司機關。97
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