大學制度建設:加拿大、美國高教考察與啟示
范文曜、劉承波
一、加拿大高等教育管理與大學自治制度
1、高等教育立法與大學內部治理架構加拿大是乙個由各省組成的聯邦制國家，而非**集權國家。這種體制確定了聯邦**與省**分權管理的原則。按法律規定，發展教育是省**和地方**的職責，各省設有教育部，負責管理全省的教育（包括高等教育，或稱第**教育），聯邦**不設教育部，也沒有國立大學。
各省教育部長組成的教育部長聯合會定期與聯邦**、國務部和財政部等機構協調全國的教育計畫。加拿大大學與學院聯合會和社群學院聯合會代表大學和社群學院與聯邦**協調有關事務。在法律上，加拿大的大學由省級立法機構授權，根據省的法規建立。
由於加拿大的教育由各省負責，各省之間的教育制度存在著很大差異。本質上，加拿大高等教育系統事實上是由各種各樣的省級「系統」組合而成的，儘管他們有著相似的結構，且大多使用相同的術語，但其在學位授予、入學資格、課程安排、學生轉學和教學計畫等方面卻有著不同的規則和安排。造成這種廣泛多樣性的主要原因是憲法權力的分配和各省不同歷史和發展軌跡。
(1) 高等教育立法
（2）大學內部治理架構
2.大學自治及**在大學發展中的角色
（1）大學自治加拿大大學的顯著特點是強調依法治校。加拿大高校普遍採用依法治校的理念與運作模式，大學具有自治和獨立性。①大學實行自治管理，具有較大的辦學自主權。
②教師學術自由，學生也有學習的自主權。③大學的自主辦學還表現在教師和學生在學校決策中都發揮著很大的作用。
（2）**在大學發展中的角色省**在大學發展中的角色，可以歸納以下方面：一是為提高質量的高等教育對高等教育的結構進行規劃，對本省的教育經費進行預算管理;二是監督高等教育的發展，包括監督學校頒發學位的情況，監督學校的治理和管理狀況;三是給公立的高校進行撥款，提供與**提出的目標相聯絡的基本運作資金；四是規定學校的學費收費標準。
3.大學內部行政管理與聘任制度
（1）行政領導及選聘
（2）教師聘任
二．美國高等教育管理特徵及制度設計
在美國，立法、行政和民間組織等幾個方面的因素深刻地影響著高等教育體制，因而對高等教育管理體制的描述可以從以下幾個方面展開。
1.**對高等教育的管理與協調
2.教育系統的總體規劃與設計美國高等教育歷史上，州高等教育系統的總體規劃與設計也可以看作是高等教育管理的總要內容。通過總體規劃與設計，確定並區分高教系統不同部門的功能定位，避免簡單重複和資源浪費，形成合理的高等教育結構，本身體現了高等教育機構之間的協調發展，在立法的框架下和競爭的平台上進行自我管理和自我約束的機制。
最成功的例子當數2023年加州高等教育總體規劃。
時至今日，我們知道加州的公立大學系統可以分為三個清晰的層次，第一層是加州大學（university of california）系統，有博士學位授予權，共10所大學，最好的中學畢業生，一般是12.5%左右，進入到加州大學系統學習；第二個層次是加州州立大學（california state university）系統，沒有博士授予權（但可和加州大學聯合培養博士生），能招碩士生，有28所大學，34%的畢業生進入這裡;第三個就是社群學院（california vommunity colleges）系統，只能是二年制，現有126所，100%的畢業生都可以進入。社群學院的學生可以轉入加州大學或州立大學，由於社群學院學生的轉入，在加州大學的三年級，規模會擴大50%。
這些學生與原有的大學生一樣優秀，成功率也一樣。社群學院的學費非常便宜，所以很多學生選擇上社群學院。這一系統的特點是，各類高等院校能夠各得其所、各展所長，有所為有所不為，避免了高等教育機構之間的定位不明、無序競爭、盲目擴張所造成的重複建設、資源浪費等現象，大大提公升了該州高等教育的整體實力。
加州是美國西部高等教育原本並不發達的州，到今天其高等教育在世界上的地位已令人矚目。
回顧總體規劃，是在當時加州高等教育大發展，高教機構膨脹帶來了開支劇增、效率低下、結構混亂等問題的背景下出台的。這一規劃先是由加州高教系統內部各部門之間進行協商，經過利益博弈與規劃過程艱難反覆，最後形成報告，報告中確定並區分了公立高教系統不同部門的功能定位、分部門確定不同的管理機構、確定普遍入學和選擇入學相結合的原則以及分部門確定不同的生源等內容。報告最後呈送給州長和州立法機關，其中有些條款和建議被載進了州憲法，有些體現在專門定製的一般性法規裡面，以法律形式明確了高校系統各部門之間各種不同的任務分工。
還有很多內容沒有得到立法機關的承認，但也成為各高教部門之間的契約。這些重要舉措在今天看來，對加州高等教育的發展具有至關重要的意義。通過規劃，加州高等教育有效解決了當時面臨的規模與結構、管制與自治、競爭與合作、效率與公平等一系列問題，最終實現了從弱而強、由小而大、由默默無聞到聲名顯赫的歷史性飛躍。
其示範性作用，也對世界高等教育的發展產生了重要影響，在高等教育的發展史上具有里程碑式的意義。
3.等教育管理中各種協會、中間機構的作用
4.董事會制度
（1）私立高校美國董事會管理體制是隨著美國私立高等教育的產生而產生的，現在已成為美國最具特色的高等教育治理制度。美國幾乎所有私立大學都設有董事會，董事權力成為美國體制區別於其他國家體制的乙個基本方面。為了規範董事會的運作，美國的私立高等學校都根據各州頒布的特許狀制定董事會章程，各自規定了董事會的規模、職責、組織結構、選拔和任期等。
各私立大學董事會在人員構成、規模大小等方面並不相同，成員多為關心學校辦學的社會名流，如工商企業界認識、慈善家以及卸任的****等，聘任時通常較多注重其經濟方面的影響，另外也包括校友代表、教師代表和學生代表等。董事會主要有兩個重要作用，一是選擇校長，監察教授職位的聘用和高階行政職位的任命；二是確保學校財務規範，控制學校的預算，監督捐助款項的使用，並保護學校的財產。我們所訪問的哥倫比亞大學成立於2023年，其董事會現有24位董事，多為工商企業界人士，少數為學術界專業認識。
每年召開四次董事會全體會議，董事會的日程通常有董事會主席、秘書和大學校長根據有關檔案確定。在董事會休會其間，一般由執行委員會負責日常事務。總之，董事會是美國私立大學的最高權力機構，但它並不過問學校具體的日常事務，其制定的方針政策一般由校長去實施。
校長是私立大學最高的行政負責人，他由董事會任命產生，向董事會負責，董事會一般把處理學校日常事務和行政管理權下放給校長。
（2）公立高校對公立高校而言，由於高等教育的管理權在各州，議會對高等教育有最高的許可權，州**通過法律法規對學校進行干預。學校治理的主要特點是董事會治理大學，它是大學的最高權力機構，一般由10餘人組成，任期6-8年。董事會成員通常有州長和議會任命，也可有公民投票選舉產生，主席由全體董事選舉。
但公立高校的董事會的型別較為複雜，有只管理本州某一所公立高等學校的董事會，也有管理本州同一型別的幾所公立高等學校的董事會，還有管理本州（本市）所有公立高等學校的董事會。我們訪問的德州大學系統和紐約市立大學系統皇后區社群學院的董事會基本屬於後兩種情況。德州有包括德州大學、德州農工大學、德州州立大學等在內的5個公立大學系統，每個公立系統都有自己的董事會，董事由州長任命。
如德州大學，有包括9所大學和6個醫學中心（醫學院）的15個成員，但只有乙個董事會，來協調各成員的關係。目前董事會主席是一位銀行家，由州長任命。15所學校的校長都由董事會任命，董事會還決定經費開支、基建等，但每所大學都有自己的管理機構，故各校情況並不相同。
皇后區社群學院所屬的紐約市立大學系統也是只有乙個董事會，其架構是由14名董事，由市長和州長各任命一半的董事，，董事全是校外人士，任期七年。董事會主要任務是籌集資金，聘任校長、監督辦學、加強學校與社群的聯絡等。因此，紐約市立大學校長由董事會決定，社群學院教師的待遇由總校定，總校的校長推薦人選當社群學院的校長。
以上無論何種情況的董事會，其基本職能都是制定學校的方針政策，在用人問題上擁有決策權，並有權任命學校主要行政。多數情況下，公立高校的董事都是本州或本學區的公民，****擔任公立高校董事的現象也比較普遍，但一般所佔比例比較小。在有些高校或高校系統的董事會中，學生、教師等校內人士也可以加入董事會。
三、加拿大和美國高等教育管理的啟示
我國高等教育制度和加、美兩國有很大不同，國情不同、體制不同，無法對其管理體制加以照搬。但是，高等教育的發展規律也有其共性，國外的一些辦學理念、成功經驗和具體措施也可供我們參考和借鑑。
1.加強大學制度建設綜觀加拿大和美國高等教育的管理特徵，**依法治教和大學自治是其主要特徵。首先**是在法律基礎上，綜合運用法律手段、經濟手段和其他必要的手段來管理教育，給了高校以很大的辦學自主權。
其次，大學一般都有自己的章程，大學章程明確了大學的法律地位，從根本上確立了大學的管理運作體制，是大學治理的「憲章」。在內容方面，大學章程不僅明確了大學的責任、權力和義務，還相應的涉及教師和學生的權益，除規定董事會及其下屬各個委員會的組織構成、成員的選舉與任用等大學決策的方式與程式外，還明確了大學的理念、辦學目的或培養目標以及教學事務、學生事務、學位的授予、教師的聘任與管理、有關教師學術權力的規定等。由於大學章程是大學自己制定的，可以說體現了大學自治與學術自由的大學精神。
同時，因其所具有的法律效力而成為大**行的合法依據。
近年來，我國高等學校的自主權不斷得到落實，但也仍存在許多需要解決的問題。如何按照「政事分開、權責明晰、自主辦學、管理科學」的原則，推進現代大學制度建設，進一步落實高校辦學自主權，建立健全高校法人制度和科學管理制度，仍任重而道遠。目前一些高等學校內部管理意識和自我約束機制還不夠強，在學校財務管理、資金運轉、校產管理、招生誠信、校辦產業等方面都存在著不少需要解決的問題。
這都需要健全完善的大學制度作保障。學習國外經驗，加強法制意識，建立「自我發展、自我約束、面向社會依法自主辦學」的現代大學制度是時代發展的必然要求。
2.重視高等教育總體規劃**加強對高等教育的巨集觀規劃，是推動高等教育健康發展的重要條件。加、美兩國都有從研究型大學到社群學院的清晰層次，形成了高等教育機構功能互補、協調發展的繁榮局面。
美國加州的高等教育制度，是由《加州高等教育總體規劃》所奠定基礎的。20世紀50-60年代，加州高等教育界也普遍存在著公升格的熱望，與我國近幾年高校熱衷於公升格類似。一些州立學院希望變成完全的研究型大學，希望能夠授予碩士和博士學位；一些社群學院希望成為四年制學院，希望面向全州招生。
《加州高等教育總體規劃》的出台是加州高等教育系統內部協調、也是加州**敦促的結果，通過反覆協調磋商，該規劃為各利益部門所接受。既促進巨集觀層次的指導，又有效地促進了高校自治。高等教育機構治理結構得到乙個較完善的體現。