一、《中華人民共和國城市規劃法》(以下簡稱《規劃法》)第四十條中規定的「限期拆除」應是一種行政處罰
行政處罰是一種具體行政行為，其目的是通過對違法者施以懲戒，教育公民、法人或者其他組織自覺守法，保障行政機關有效實施行政管理。懲戒性是行政處罰的乙個主要特徵。除此之外，實施行政處罰的主體是特定的行政機關，以及行政處罰適用的物件是作為行政管理物件的特定的公民、法人或者其他組織，也是行政處罰的基本特徵。
第一，「限期拆除」完全符合行政處罰的基本特徵。首先，「限期拆除」具有懲戒性。《規劃法》第四十條規定：
「在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民**城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建築物、構築物或者其他設施；影響城市規劃，尚可採取改正措施的，由縣級以上地方人民**城市規劃行政主管部門責令改正，並處罰款。」行政機關據此作出限期拆除違法建設的決定後，當事人的違法建設被拆除，其財產利益必定受到損失，從而懲戒了當事人，促使當事人自覺守法。其次，根據《規劃法》規定，作出「限期拆除」決定的機關是城市規劃行政主管部門。
現階段，根據《行政處罰法》第十六條的規定，全國不少城市正在開展相對集中行政處罰權工作，在實施相對集中行政處罰權的城市，作出「限期拆除」決定的機關是城市管理行政執法部門。因此，作出這種決定的是特定的行政機關。再次，「限期拆除」所適用的物件也是特定的，即是那些違反《規劃法》規定，在城市規劃壓內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件進行建設而嚴重影響城市規劃的公民、法人或者其他組織。
第二，如果沒收違法建築物、構築物或者其他設施是一種行政處罰的話，「限期拆除」也應當是一種行政處罰。《規劃法》第四十條用「或者」一詞把「限期拆除」和「沒收違法建築物、構築物或者其他設施」連線起來。也就是說，對於當事人在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件進行建設，嚴重影響城市規劃的，行政機關要麼給予限期拆除違法建築物、構築物或者其他設施的處罰，要麼給予沒收違法建築物、構築物或者其他設施的處罰，兩者取其一。
第三，《行政處罰法》第八條規定的行政處罰種類一至六項中，雖然沒有把「限期拆除」作為一種行政處罰列舉出來，但是在第七項卻使用了乙個概括性的規定，即「法律、行政法規規定的其他行政處罰」。很明顯，全國人大在制定《行政處罰法》第八條時，採用了列舉加概括的方式來規定行政處罰的種類。筆者認為，這是立法機關考慮到《行政處罰法》實施前國家出台的法律、行政法規中規定的處罰種類較多、分布較廣，不宜一一枚舉，且在《行政處罰法》實施後，隨著社會的不斷發展，行政管理秩序也會發展並出現新
1的問題，可能會針對新問題制定新的處罰種類，從保證法律的相對穩定性出發制定的條款。例如：2023年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)就屬這種情況。
該法第八十三條規定：「建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。」很明顯，《土地管理法》規定了「限期拆除」是一種行政處罰。
既然法律。已經明確了「限期拆除」是一種行政處罰，筆者認為，《規劃法》第四十條規定的限期拆除違法建築物、構築物或者其設施，也應當是一種行政處罰。
第四，行政處罰雖是一種具體行政行為，但其實施應當遵守嚴格的程式。筆者認為，把「限期拆除」作為行政處罰而不簡單地等同於一般的具體行政行為，更有利於保障相對人的合法權益。目前，我國還沒有一部專門的關於行政機關作出具體行政行為應當遵循何種程式的法律，因此，若行政機關把「限期拆除」等同於一般的具體行政行為，在程式方面就難免具有一定的隨意性。
《行政處罰法》是一部規範行政機關依照法定程式對違法行為作出處罰的法律，其在注重保障行政機關有效實施行政管理的同時，也注重保護公民、法人或者其他組織的合法權益。該法明確規定行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，應當按規定告知當事人作出行政處罰的事實、理由和依據以及聽取當事人陳述和申辯，同時，在作出的《行政處罰決定書》中還應當告知當事人享有的救濟權。如果不遵守這些法定程式，行政處罰無效。
因此，行政執法機關依照《規劃法》的規定對違法建設作出限期拆除的行政處罰時，應當嚴格按照《行政處罰法》規定的程式辦理，以保護相對人的合法權益。
二、沒有法律、法規的規定，違法建設不應由行政機關強制拆除《行政訴訟法》第六十六條規定，公民、法人或其他組織對行政機關作出的具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。根據這一規定，當事人拒不履行行政機關作出的具體行政行為的，行政機關有兩種途徑使自己作出的具體行政行為得以執行，一是申請人民法院強制執行，二是自己依法強制執行。筆者認為，這裡的「依法」是指「依照法律、行政法規或地方性法規」，而不包括規章或其他規範性檔案。
因為強制執行是一種嚴厲的強制手段，容易損害當事人的合法權益，應當由效力較高的上位法來規定，這一點可以從最高人民法院《關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第八十七條中推定。因此，只有法律、法規賦予行政機關強制執行權，行政機關才能強制執行自己作出的具體行政行為。
《規劃法》沒有賦予行政機關強制拆除違法建設的權力。該法第四十二條規定，當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內，向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議，對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內，向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議，
2也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。據此，筆者認為，按照依法行政的要求，行政機關依照《規劃法》的規定，對當事人的違法建設作出「限期拆除」的處罰決定後，當事人逾期不申請復議，也不向人民法院起訴，又拒不拆除違法建設時，如果法規沒有賦予行政機關強制拆除違法建設的權力，作出處罰決定的行政機關應當申請人民法院強制拆除，而不是自己強制拆除。
按照目前法院的做法，行政機關對當事人違反《規劃法》所進行的建設作出「限期拆除」的處罰決定後，當事人拒不拆除的，要超過復議和訴訟期限，法院才接受該強制執行的申請，而後進行審查，認為合法的，裁定准予執行，最後移交給法院專門負責執行的機構執行。由此可見，從行政機關作出「限期拆除」的處罰決定到該違法建設真正被強制拆除有一段很長的時間，沒有行政機關自己執行來得快，從而在一定程度上影響了違法建設的查處。但筆者認為，依法行政的基本要求就是合法行政，絕對不能以違法手段來制止違法行為，故在法律、法規沒有賦予行政機關強制拆除違法建設的權力之前，違法建設的強制拆除不應當由行政機關自己執行。
三、依《規劃法》查處違法建設應當有乙個追訴時效
在查處違法建設過程中，有些違法建設早已建成，長的至今已有20餘年。對這些早已建成的違法建設能否同近期新建的違法建設一樣，給予「限期拆除」的處罰呢?
《行政處罰法》第二十九條第一款規定，「違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外」。該條第二款規定「前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算」。
據此，筆者認為，當事人違反《規劃法》的規定進行建設的行為具有繼續狀態，行政機關依《規劃法》查處違法建設的追訴時效為兩年，從該違法建設竣工之日起計算較為適宜。但不能把違法建設的繼續存在看成是違法行為的繼續。因為違法建設的繼續存在，是當事人實施違法行為後產生的結果，不是違法行為的繼續。
因此，違法建設行為實施完畢之日起兩年內沒有被具有行政管理權或處罰權的部門發現的，行政機關就不宜再依據《規劃法》給予行政處罰。
那麼這樣是否會放縱違法建設行為呢?筆者認為，恰恰相反，這樣可以更好地促使行政機關加大日常管理力度，依法行政。即使有的違法建設要追究當事人責任，也只能依據其他有關法律、行政法規查處。
例如：當事人在非法占用的土地上建設建築物和其他設施，只要其未退出非法占用的土地，行政機關在任何時候都可以依據《土地管理法》的規定，責令當事人限期拆除。因為當事人非法占用土地的違法行為，在未恢復土地原狀之前，具有繼續狀態。3
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