部分國家和地區行政聽證制度簡介之七——德國行政聽證制度
2007/05/18
一、德國行政聽證制度的型別在德國，有下面五種不同型別的聽證：
1．行政聽證或「徵詢」聽證。在涉及到城市規劃建設的有關事項時，行政機關必須將規劃草案通知公眾，徵詢公眾的意見。行政機關往往通過報紙廣告來發布聽證會的時間和地點，以及公眾意見可以發表和登記備案的渠道。
在徵詢過程結束之後，公眾的意見要麼被納入最終的城市規劃，要麼就舉行聽證會。
2．立法聽證或參與式聽證。立法機構，或者立法機構的組成部分，例如黨團（黨組），就法律草案舉行聽證，或者就他們以及公眾關注的問題舉行聽證，以便最終提出法律草案。
3．立法調查聽證。立法機構可以設立特別委員會來舉行聽證，查問任何型別的**事務，例如**行為、腐敗問題、嚴重的瀆職行為或其他法律問題等等。這種特別委員會有類似於法庭的強**律權力。
4．立法政策聽證。立法機構可以設立特別委員會來調查討論非常重要的基本政策問題，例如是否應當把保護環境寫入憲法。這種聽證往往涉及到專家證言和長達數週或數月的審議，通常最終會形成冗長的報告。
5．由議會之外的其他組織舉行的非立法聽證。
另外，德國《聯邦行政程式法》也對聽證作了具體規定。其中第28條規定，「干涉當事人權利的行政處分作出之前，應給予當事人對與決定有關的重要事實表示意見的機會」。這是關於聽證的一般性規定，即行政機關在作干涉當事人權利的行政處分時，要舉行聽證。
此外，第63條規定如果法規規定適用正式行政程式的，行政機關適用正式行政程式。而在正式行政程式中，行政機關有聽證的義務，必須舉行聽證，採用言詞辯論的方式調查證據，作出決定。德國已經有不少特別法規定了聽證程式，例如建設法典第104條以下規定的徵收程式，危害青少年印刷品防治法第12條以下規定的危害青少年印刷品認定程式，兵役法第19條規定的體格檢查程式，聯邦公害防治法第10條規定的設施許可程式等。
《聯邦行政程式法》規定的是標準模式，立法機關認為特定領域應當適用正式程式時可以引用。二、行政聽證的範圍
德國聯邦行政程式法通過具體列舉的方法，明確了不需聽證的範圍：如果根據案件的情況，沒有聽證必要的，可以不舉行聽證。特別是在下列情況下，行政機關
可以免除聽證：
1.於急迫的情形，或為公共利益顯有必要應立即決定的；2.如舉行聽證將難遵守對決定有重大關係的期限的；
3.官署拒絕當事人的請求，而且對當事人在申請或宣告中所作的關於事實的陳述，作出不同的對其並無不利的認定的；
4.官署作一般處分，或作大量相同種類的行政處分，或通過自動機器裝置作行政處分時，不適用聽證；
5.行政執行時所採取的措施；6.與公益的強制性要求相牴觸時。三、行政聽證的形式
德國行政聽證分為正式聽證和非正式聽證兩種。
德國注重實際效率，實行以非正式聽證為主、正式聽證為例外的原則。德國《聯邦行政程式法》對一般行政程式不作言詞審理的要求，但要式行政程式應當採用言詞審理。要式行政程式是德國《聯邦行政程式法》以外的其他法律規定必須符合一定程式條件方能作出決定的程式。
對於要式行政程式，有五類無需進行言詞審理而由行政機關直接作出規定：作出決定的內容與所有參與人的申請完全一致的；參與人在規定的期間內未對擬作出的措施表示反對的；行政機關將其不進行言詞辯論而直接作出決定的意圖告知參與人後，參與人在規定的期限內未表示反對的；參與人均表示放棄言詞審理的；因緊急情況，需採取不可延緩措施的。《聯邦行政程式法》第10條規定，如果法律對程式形式沒有特別規定，行政程式不受確定形式拘束，行政程式應該簡單，合乎目的並迅速的進行。
《聯邦行政程式法》第68條規定，言辭辯論不公開進行。四、聽證主持人
1.聽證主持人的選任：由行政機關的首長或指定的人員擔任。
但是德國遵循職能分離原則，規定計畫擬定人、聽證機關、計畫確定機關在程式中履行不同的職能。2.聽證主持人的權力：
聽證主持人只享有組織聽證的權力，不享有作出決定的權力。在正式聽證程式中，主持人應當詢問當事人或其他利害關係人的地位和**許可權；主持人應當特別注意使當事人有機會提出與本案有關的一切觀點和證據，並對其他利害關係人、證人、鑑定人所提出之觀點，或被公認的事實，以及他人提出之申請或行政機關調查的結果，發表意見。
德國《聯邦行政程式法》第68條第2項規定，審理主持人應就案件與參與人進行討論。審理主持人應負責在審理過程中，促使其對不夠明確的申請作出說明，提出有利於案情的申請，補充不完整的陳述，以及作出對認定案件事實有價值的宣告。本條第3項規定，審理主持人負責對秩序的維持。
主持人可要求不遵守其命令的人離場。審理可在該人缺席時繼續進行。五、正式聽證參加人
1.申請人及被申請人。
2.行政機關的行政行為擬指向或已指向的人。3.行政機關擬與之或已與之訂立公法合同的人。
4.機關依職權或應申請，通知因行政程式的結果而利益受損害的人作為參與人；程式結果對第三人有影響的，應其請求亦應通知其為參加人；行政機關知道該等人的,應在行政程式開始時即對其作出通知。
5.監督機關的代表或在行政機關從事培訓的人，可參加言詞審理。6.沒有參與人反對時，其他人的參加由主持人批准。六、聽證代表人
代表人是解決由於參與人數眾多引起的行政技術和行政法律困難而出現的，有關的特殊規則有以下兩點：
1.公告：如果參加人超過50人，行政機關可以在官方公報和地方報紙上刊登公告，以取代必要的個別傳喚和通知。
2.當異議人超過50個時，參加人應當依法推舉乙個共同代表人，或者行政機關要求推舉共同代表人，或者由行政機關指定。
代表人的地位是：為了執行被代表人的利益，代表人可以採取一切必要的程式措施，不受個別指示的約束，通過代表，實質相同的意見可以統一起來。七、聽證**人
參加人可以委託**人**，可以在輔佐人的幫助下參加審理和辯論。**人以被**的參加人的名義活動，輔佐人陪同參加人，支援其口頭陳述。
《聯邦行政程式法》第14條規定：（1）參與人可由全權**人**。全權**包含行政程式的所有程式行為，程式行為的性質不允許者除外。
被要求時，全權**人應以書面檔案證明其**權。**權的撤銷僅在行政機關收到該通知時，方對行政機關產生效力。（2）全權**權不因委託人死亡或其行為能力的變更，或法定代表的變更而撤消；全權**人在**權利繼受人時，應以書面檔案證明其**權。
（3）為行政程式設定全權**人的，行政機關可與之聯絡。參與人有協助義務時，行政機關也可與參與人聯絡。屬後者情況，應告知全權**人。
對全權**人送達的規定不受此影響。（4）參與人也可以與輔佐人一併參加審理和辯論。除非參與人立即表示反對，否則輔佐人所作陳述視為參與人所為。
（5）**人與輔佐人未經授權而依商業慣例處理他人法律事務的，應予以拒絕。（6）如果**人及輔佐人不適宜做書面陳述，可駁回其陳述；同樣，他們不具備作出適當口頭陳述的能力時，其口頭陳述也可被駁回；經授權而按商業慣例處理他人法律事務的人，不得被拒絕。（7）第5款及第6款規定的對**人和輔助人的拒絕，應通知有關的參與人；被拒
絕的**人和輔佐人在拒絕之後所作的程式行為，不產生效果。
《聯邦行政程式法》第十九條規定，（1）**人須認真維護被**人的利益。**人可實施行政程式所涉及的所有程式行為。**人不受指示的約束。
（2）准用第14條第5款至第7款的規定。（3）行政機關指定的**人，可要求該行政主體給予適當報酬及償還其墊款。行政機關可向被**人要求同等數額的償還。
報酬由行政機關確定，墊款和費用的數額亦由行政機關認定。八、聽證的法律效力以及各方意見如何採納
1．行政機關作出的決定必須綜合全面反映行政程式所有的結果，委員會在商議表決時，僅允許參加言詞聽證程式的委員在場，在此種情況下，言詞審理人就是決定作出人。聽證紀錄對最終決策具有一定的約束力，在《聯邦行政程式法》之外的其他法律明確規定以聽證紀錄為根據的，行政機關必須以聽證紀錄為根據。《聯邦行政程式法》第69條第1項：
官署應斟酌全部程式的結果，決定之。第71條第1項：委員會展開要式行政程式的，任何委員均有權提出對案件有益的問題。
一委員有異議的，由委員會決定其異議是否成立。本條第2項：在商議及表決時，僅允許參加過言詞審理的委員在場。
在組成委員會的行政機關從事教育的人，經委員會主席批准，也可在場。表決結果必須紀錄在案。
2．當一項法案交由**準備和起草時，對此負責的**部門可以將計畫草案通知社團的代表人並徵求他們的意見。而是否採取這一步驟取決於這位部長。典型的情況是，這一部門的部長或一位高職公務員寫信給有這方面資訊或其有利益受該法案影響的一位專家或乙個社團。
他將法案的有關資訊連同法案的初稿交給這位專家或這個社團，徵求他們的意見、建議及異議。專家或社團也以信函答覆。通常部門的代表們或者部長本人會與其會面交流意見。
但是這種接觸和會面並非如以後在議會組織的那樣是公開或正式的聽證。它們只是**和行政機關作為一方，社團和專家作為另一方而進行的內部的相互的資訊和觀點的交流溝通。九、借鑑之處
1．非正式聽證程式的廣泛應用是德國聽證制度的一大特色。即一般的行政程式中所包含的聽證程式沒有固定的形式，只有在特別法中規定的要式行政程式才要求用言詞審理的方式進行聽證。這種沒有固定形式的聽證程式既可以達到**徵求意見、群眾表達想法的效果，又可以簡化言詞審理程式，達到提高效率的目標，在一定程度上可以緩和對聽證程式成本過大的質疑。
2.聽證紀錄對行政機關作出最終決定的約束作用，使通過聽證程式蒐集的意見可以真正體現到決策中來。而且在德國的一些法律當中明確規定了聽證紀錄是作出最終決定的唯一根據，這使聽證程式對行政決定發揮了實質性作用，將聽證參與人
的意見最大程度地納入到行政決定中來。
3.在聽證程式中，聽證參與人委託**人參與聽證程式，可以保障參與人在聽證程式中處於獨立地位，**人可以更有效的以**人的名義在聽證程式中表達意見，聽證程式中委託**人的制度使聽證更具專業性，值得我國借鑑。
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